Sinds de onvrije verkiezingen in augustus vorig jaar pakte Belarus 30.000 demonstranten op. Met het arresteren van een journalist uit een vliegtuig van Ryanair overschreed het regime van president Aleksandr Loekasjenko een nieuwe grens. De EU kan niet anders dan sancties opleggen. Maar landen bestraffen is allesbehalve een garantie voor positieve verandering, en kan zelfs averechts werken.

(Foto: Homoatrox/Wikimedia Commons/CC BY-SA 3.0)

Woedend reageerde de westerse wereld toen de Belarussische journalist Roman Protasevitsj op 23 mei uit een vliegtuig van Ryanair werd gesleurd. Hij was vanuit Griekenland onderweg naar Litouwen, maar toen het toestel al bijna op zijn bestemming was dwong een straaljager de piloot om te keren naar de Belarussische hoofdstad Minsk.

De razernij werd nog groter toen de Ierse vliegmaatschappij in een persverklaring laconiek verkondigde dat het toestel na een veiligheidscontrole ‘samen met passagiers en bemanning’ zijn reis kon voortzetten. Alsof er niet zojuist twee inzittenden zonder duidelijke reden waren afgevoerd.

Ryanair bood zijn excuses aan voor ‘de spijtige vertraging’. Honderdtwintig passagiers waren gefrustreerd dat ze zeven uur later op hun bestemming arriveerden. Protasevitsj is bang dat deze tussentijdse landing zijn dood wordt. De 26-jarige journalist is een van de 30.000 Belarussen die sinds augustus 2020 zijn opgepakt voor hun protest tegen de onvrije verkiezingen in het land. In Belarus staat kritiek op de staat in het slechtste geval gelijk aan terrorisme.

Het is geen geheim dat Belarus al meer dan 25 jaar een dictatuur is. Maar met deze schokkende inbreuk op de soevereiniteit van vier EU-lidstaten, en het zeer waarschijnlijk gedwongen, orwelliaanse tv-interview twee weken later, heeft het regime van president Aleksandr Loekasjenko alle grenzen van het toelaatbare overschreden. De EU spreekt van een ‘ongekend en onacceptabel incident’.

‘De EU is een waardengemeenschap. Dat is deel van haar identiteit en haar buitenlandpolitiek’, zegt Giselle Bosse, universitair hoofddocent externe EU-betrekkingen aan de Universiteit Maastricht. ‘Belarus ligt in Europa, naast de EU, niet aan het einde van de wereld.’ Wil Europa geloofwaardig zijn met haar warme woorden over de rechtsstaat en mensenrechten, dan moet ze hier een lijn trekken.

Maar welke maatregelen is Europa bereid te nemen? Tegen welke prijs? Wat wil ze precies bereiken met het uitdelen van straf? En de belangrijkste vraag: werken sancties eigenlijk wel?

Welke sancties lopen er tot nu toe tegen Belarus?

Zowel de EU als de Verenigde Staten kwamen vlug met sancties tegen het regime van president Loekasjenko. Europa heeft haar luchtruim gesloten voor Belarussische vluchten, wat dat land naar schatting 70.000 euro per dag kost.

Mogelijk wil Europa daar nog een importverbod voor olie en potas (een belangrijk ingrediënt voor kunstmest) aan toevoegen: daarmee loopt het Belarussische regime circa een miljard euro per jaar mis. De VS zette negen staatsbedrijven op de zwarte lijst, riep op tot de vrijlating van alle politieke gevangenen en beloofde steun aan de EU via de FBI en het Amerikaanse ministerie van Justitie.

Voor de EU is dit de vierde keer in minder dan een jaar tijd dat ze sancties oplegt aan Belarus. In augustus 2020 achtte de EU de herverkiezing van president Aleksandr Loekasjenko, die al 27 jaar aan de macht is, ‘vrij noch eerlijk’. Vervolgens sprak men schande van het harde politiegeweld tegen vredige demonstranten en de repressie tegen oppositiepartijen en journalisten. Zelfs de vaderlandsliefde van Nobelprijswinnaar Svetlana Aleksijevitsj verloor het van de intimidatie die haar naar Duitsland deed vluchten.

Eind vorig jaar kregen 88 personen een reisverbod naar de EU aan hun broek en konden ze niet meer bij hun Europese bankrekeningen. Zeven bedrijven werden belast met handelssancties. Sinds 2011 gold ook al een wapenembargo voor Belarus.

Hoe effectief zijn sancties?

Hoe graag de EU het ook zou willen: sancties bieden niet de zekerheid dat Protasevitsj op vrije voeten komt, dat Belarus een democratisch land wordt, of dat Rusland zich afzijdig houdt van dit conflict. Volgens wetenschappelijk onderzoek werken dergelijke straffen in circa 20 tot 40 procent van de gevallen.

Daarbij moet gezegd worden dat de academische wereld tamelijk diffuus is over de effectiviteit van sancties. Het ene onderzoek concludeert dat straffen beter werken als het ‘slachtoffer’ géén democratisch land is; een andere studie stelt precies het tegenovergestelde vast. De vooraanstaande Amerikaanse econoom Daniel Ahn constateert dat gerichte sancties tegen specifieke bedrijven een slimme oplossing zijn; diens land- en naamgenoot Daniel Drezner, hoogleraar internationale politiek aan Tufts University, merkt op dat brede straffen tegen een land als geheel minstens zo goed werken.

Wat we wél met enige zekerheid kunnen zeggen: sancties die langer dan een jaar dooretteren, zijn vaker zinloos dan zinvol. Het is dus zaak om snel te handelen en meteen grote druk uit te oefenen. Door de quid pro quo-mentaliteit die de EU op gezette tijden teistert, is voortvarend handelen niet haar sterkste punt. Een eerdere sanctieronde tegen Belarus liep weken vertraging op, omdat Cyprus pas aan de vereiste unanimiteit wilde meewerken nadat de Unie zich gemeenschappelijk had uitgesproken tegen Turkse diepzeeboringen.

Nu is de vraag: welke aanpak werkt het best tegen Belarus? Politicoloog Dursun Peksen stelde in 2019 vast dat sancties via internationale organisaties als de Verenigde Naties het meest effectief zijn. Helaas wordt dat in het geval van Belarus erg moeilijk, omdat diens bondgenoot Rusland in de Veiligheidsraad van de VN zetelt en ieder voorstel kan wegstemmen.

Vandaar dat de EU sinds halverwege de jaren negentig een eigen Belarusbeleid voert. Enerzijds legt ze reis- en financiële straffen op aan een selecte groep politici en bedrijven; anderzijds voert ze een dialoog over mensenrechten en democratisering. Soms heeft deze aanpak effect: in 2008 liet Belarus enkele politieke gevangenen vrij om de EU tegemoet te komen.

Democratischer is het land echter niet geworden in de afgelopen kwarteeuw. Hoewel een behoorlijk deel van de Belarussische economie draait op handel met de EU – met name olie, kunstmest en staal – is de handel met Rusland nog veel belangrijker, met 49 procent van het totaal. De helft van de Belarussische handel blijft dus buiten schot als de EU straffen optuigt, maar dat weerhield Brussel er door de jaren heen niet van om plannen te smeden die Belarus in de portemonnee raken.

De crux zit hem voor de EU in samenwerking met buurlanden zoals Oekraïne. Aangezien dat land een van de voornaamste afnemers is van Belarussische potas en petrochemische producten, kunnen de Oekraïners samen met de EU een financiële dreun uitdelen. Daarnaast moet de EU kunnen rekenen op een ander Europees land dat geen deel is van de Unie: het Verenigd Koninkrijk. De Britten, sinds januari 2020 onafhankelijk van Brussel, investeerden vorig jaar meer dan een half miljard dollar in Belarus.

Maar zelfs als Oekraïne en het VK bereid zijn de EU bij te vallen, is het denkbaar dat een Europese aanval op de Belarussische economie nauwelijks effect heeft. Vooral als het gaat om potas, naast olie en kaas het belangrijkste Belarussische exportproduct, kunnen Europese sancties weinig verschil maken, aldus Bosse van de Universiteit Maastricht. ‘Twintig procent [van de Belarussische potas] gaat naar Brazilië en dan nog 12 procent naar China en India.’

Economie wordt altijd politiek

Een bijkomend probleem is dat economische sancties tegen Belarus per definitie ook politiek van aard worden. ‘Het probleem is dat veel bedrijven van de staat zijn’, vertelt universitair hoofddocent Bosse. ‘Die staatsbedrijven zijn in handen van de politieke elite, maar verschaffen tegelijk werkgelegenheid voor een groot deel van de bevolking. Dat is in Belarus altijd belangrijk geweest voor de legitimiteit van Loekasjenko. Er is een sociaal contract met de bevolking: door de staatsbedrijven heeft iedereen werk en een goed sociaal systeem.’

Zodra de EU Belarussische staatsbedrijven aanpakt met stevige sancties, heeft dat direct negatieve gevolgen voor de bevolking die ze juist zo veel mogelijk wil ontzien, gaat Bosse verder. ‘Je weet niet welke kant dat op gaat. Zeggen ze dan: Loekasjenko, dat is jouw fout? Of zegt de bevolking: waarom laat de EU ons in de steek?’

Stel dat deze financiële straffen werken, dan is het onwaarschijnlijk dat de in armoede gestorte bevolking staat te juichen voor de EU met haar mooie beloftes over een democratische toekomst. Het aangezicht van verregaande destabilisering van haar land kan de bevolking er wrang genoeg juist toe aanzetten om zich achter Loekasjenko te scharen.

Een meer rigoureuze optie voor de EU is daarom per direct het vertrek eisen van Loekasjenko, die al 27 jaar onafgebroken aan de macht is. Laatst probeerde ze dat nog met wat onverhulde soft power: een lokkertje van 3 miljard euro financiële steun. De kans dat Belarus toehapt is alleen miniem, blijkt uit onderzoek van politicoloog Peksen. De politieke elite in een dictatuur als Belarus kan, in tegenstelling tot een volwaardige democratie, vrij eenvoudig de staatskas aanwenden om de lasten van economische sancties te verlichten voor potentiële overlopers of coupplegers.

Het grootste risico voor Europa is dat sancties Rusland in de kaart spelen. ‘Hoe meer de EU Belarus politiek isoleert, hoe meer Loekasjenko niet anders kan dan samenwerken met Rusland’, aldus Bosse. ‘Belarus kon altijd de relaties met de EU gebruiken om met Rusland te onderhandelen over bijvoorbeeld de prijs van olie. Als er nu meer sancties komen, heeft Loekasjenko niks meer in de hand. Dan kan Poetin bepalen hoe Belarus zich moet gedragen.’

Wat te doen met Rusland?

Op de Brusselse burelen heeft men ongetwijfeld meegekregen dat een week na de arrestatie van Protasevitsj ook in Rusland een dissident uit een vliegtuig werd geplukt. Het leek bijna een daad van solidariteit met de Belarussen, die door Europese sancties noodgedwongen naar hun oostelijke buurland kijken voor steun.

Moet de EU dan ook Rusland sanctioneren, om Belarus indirect te treffen? Dat gaat waarschijnlijk niet snel gebeuren. Bij Poetin zal de EU, maar ook de VS, Oekraïne en het Verenigd Koninkrijk, wel twee keer nadenken voordat ze strenge straffen uitdeelt.

De EU is sterk afhankelijk van Russische fossiele brandstoffen; de VS heeft meermaals last gehad van Russische inmenging in zijn presidentsverkiezingen; Oekraïne heeft zijn schiereiland de Krim en de oostelijke provincies Donetsk en Loehansk ingelijfd zien worden door Rusland; en het VK weet uit ervaring dat de Russen met gemak moordaanslagen kunnen plegen op Brits grondgebied.

Dit zijn allemaal mogelijke uitkomsten waar de EU rekening mee moet houden. Het zou niet de eerste keer zijn dat Europese landen een goedbedoelde, maar achteraf rampzalige strafexpeditie uitvoeren aan de rand van het continent. Aan de overkant van de Middellandse Zee zijn de littekens van Europese interventie nog vers. Muammar Khadaffi werd in 2011 verdreven als dictator van Libië, maar tien jaar later is het land er beroerder aan toe dan toen hij nog aan de macht was. Het Noord-Afrikaanse land is nog steeds een van de belangrijkste vertrekstations voor vluchtelingen die naar Europa komen.

Ondertussen groeit de Russische troepenmacht aan de Oekraïense grens opnieuw, en ook de Baltische staten voelen zich niet veilig. Europa heeft geen enkel belang bij nóg een conflictsituatie aan haar buitengrenzen. Een autocratisch Belarus is gevaarlijk voor zijn negen miljoen inwoners; een politiek instabiel Belarus vormt ook een direct risico voor buurlanden Polen en Litouwen. Dan heeft men toch liever een autocratische bufferstaat tussen Warschau en Moskou.

En toch, als de EU een waardengemeenschap van zowel woorden als daden wil zijn, behoudt ze haar legitimiteit alleen als ze Belarus zo snel mogelijk bestraft. Protasevitsj’ arrestatie is daar een terechte aanleiding voor. Het is niet ondenkbaar dat Europese vliegtuigen het Belarussische luchtruim permanent zullen mijden. Dat wordt dan omvliegen via buurlanden als Oekraïne en Letland, zelfs voor prijsvechter Ryanair.

Als het Westen niet slechts één journalist wil bevrijden, maar van Belarus daadwerkelijk een democratie wil maken, dan moet ze naar álle mensenrechtenschendingen in het land kijken. Niet over een periode van drie dagen, maar in de afgelopen dertig jaar.

Of een exportverbod op olie genoeg is voor verandering, of dat de dictator onder toenemende druk zijn biezen moet pakken, is een afweging die Europa met een troebele blik op het verleden en een ongewisse toekomst zal moeten maken. Langdurige consequenties voor de EU zijn niet uitgesloten.